Một số trao đổi về Quản lý chi phí đầu tư xây dựng trong các dự án xây dựng công trình giao thông
Quản lý chi phí đầu tư xây dựng là công việc quan trọng nhất trong tiến trình chuẩn bị và thực hiện đầu tư xây dựng (ĐTXD). Quản lý chi phí ĐTXD có liên quan mật thiết đến quản lý chất lượng, tiến độ và ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả kinh tế - kỹ thuật, hiệu quả đầu tư và phát triển bền vững đối với dự án ĐTXD. Trên cơ sở nguồn vốn dự kiến, người quyết định đầu tư, Chủ đầu tư có trách nhiệm đưa ra những quyết định, chỉ đạo các bên tham gia thực hiện từ Tư vấn, Nhà thầu, Nhà cung cấp... tổ chức phối kết hợp chặt chẽ với các cơ quan quản lý nhà nước, các địa phương liên quan hỗ trợ thực hiện các nhiệm vụ theo nội dung hợp đồng để đảm bảo hoàn thành dự án tốt nhất có thể.
Thông qua kết quả đạt được, ngoài việc đánh giá hiệu quả của dự án trên các lĩnh vực Kinh tế - Xã hội - An ninh Quốc phòng và phát triển bền vững còn có thể đánh giá được năng lực của các bên tham gia dự án, phát hiện những nội dung, vấn đề cần xem xét điều chỉnh, sửa đổi từ hệ thống văn bản pháp lý, các cơ chế chính sách quản lý ĐTXD đến các nội dung kỹ thuật đối với dự án đã hoàn thành.
Trong khoảng 20 năm đổi mới và hội nhập của đất nước, kết cấu hạ tầng giao thông ngày càng được hoàn thiện và thay đổi mạnh mẽ, đóng góp to lớn vào công cuộc phát triển Kinh tế - Xã hội - An ninh Quốc phòng của đất nước. Số lượng công trình, dự án ngày càng tăng đồng nghĩa với lượng vốn đầu tư vào các dự án dưới các hình thức khác nhau: Vốn Ngân sách nhà nước, vốn vay ODA hoặc viện trợ không hoàn lại, vốn đầu tư trực tiếp (BOT) v.v... ngày càng lớn. Ngành giao thông vận tải (GTVT) là ngành được giao chủ trì dưới sự lãnh đạo của Quốc hội, Nhà nước, Chính phủ, với sự phối hợp của các Bộ, Ngành, địa phương liên quan trong suốt mấy chục năm qua đã và đang không ngừng nỗ lực hoàn thành nhiệm vụ quản lý nguồn chi phí ĐTXD và hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông như ngày nay. Tuy vẫn còn những hạn chế nhất định trong những dự án, công trình cụ thể song có thể đánh giá những kết quả mà ngành đã đạt được là đáng kể, được xã hội ghi nhận.
Trong khuôn khổ bản tham luận tại Hội nghị chuyên đề về “Quản lý giá hợp đồng xây dựng tại Việt Nam” do Tổng hội Xây dựng Việt Nam phối hợp với Bộ Xây dựng, Hiệp hội nhà thầu Xây dựng Việt Nam tổ chức tháng 12/2015, một số nội dung về quản lý chi phí ĐTXD công trình giao thông được đề cập như sau:
1. Khái quát về việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống văn bản pháp lý về quản lý chi phí ĐTXD:
Từ năm 2007 tới nay, Chính phủ đã ban hành 03 Nghị định về quản lý chi phí ĐTXD: Nghị định 99/ NĐ-CP (2007), Nghị định 12/NĐ-CP (2009) và Nghị định 32/NĐ-CP (2015), sau khi Quốc hội phê chuẩn Luật Xây dựng sửa đổi 2014. Bộ Xây dựng là cơ quan chủ trì soạn thảo các Nghị định, tổng hợp ý kiến các Bộ ngành liên quan trong đó có Bộ GTVT, trình Chính phủ quy định ban hành.
Đến bản Nghị định gần nhất là Nghị định 32/NĐ- CP (2015) các nội dung quy định về quản lý chi phí ĐTXD đã khá hoàn chỉnh, thể hiện quan điểm và phương pháp nhất quán của nhà nước về quản lý chi phí ĐTXD hướng tới hội nhập quốc tế theo điều kiện nền kinh tế thị trường của nước ta.
Về nội dung định mức, giá xây dựng và chỉ số giá xây dựng (Chương IV) đã có sự phân cấp rành mạch công tác xây dựng định mức giữa Bộ XD và các Bộ quản lý chuyên ngành, các địa phương, trách nhiệm của Chủ đầu tư trong việc xây dựng và quản lý giá xây dựng công trình, phân cấp trách nhiệm xây dựng chỉ số giá xây dựng cho UBND cấp tỉnh và Chủ đầu tư.
Theo đó, các Bộ quản lý chuyên ngành và địa phương có thẩm quyền lập và công bố các định mức xây dựng cho các công việc đặc thù của ngành và địa phương sau khi có ý kiến thống nhất của Bộ Xây dựng. Đối với ngành giao thông do còn nhiều định mức cũ được xây dựng trên cơ sở công nghệ, thiết bị lạc hậu với năng suất thấp, chưa theo kịp những đổi mới về thiết bị, công nghệ tiên tiến, Bộ GTVT đã chỉ đạo các Cục, Vụ chức năng xây dựng và công bố được 114 định mức mới trong 05 năm từ 2009 - 2014. Riêng trong năm 2015, Bộ GTVT đã công bố được 54 định mức mới, đã hoàn thành xin thỏa thuận của Bộ Xây dựng để công bố 30 định mức, đang hoàn thiện hồ sơ cho 36 định mức và tiếp tục nghiên cứu ở một số dự án khác để đủ điều kiện công bố 10 định mức mới. Trong số các định mức đã công bố có những định mức vướng mắc nhiều năm như định mức cọc cát đầm chặt D700 áp dụng cho đường cao tốc Hà Nội-Hải Phòng, hay 42 định mức cầu treo dân sinh, 11 định mức cho cầu yếu (vốn JICA) đã góp phần thiết thực vào việc hoàn thành dự án 187 cầu treo dân sinh và hơn 70 cầu yếu trên các tuyến quốc lộ sử dụng vốn vay ODA.
Tại Chương VII qui định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trong quản lý chi phí ĐTXD. Trong đó, người quyết định đầu tư phê duyệt và phê duyệt điều chỉnh Tổng mức đầu tư (TMĐT), dự toán xây dựng công trình. Chủ đầu tư có nghĩa vụ lập và điều chỉnh TMĐT, dự toán xây dựng công trình trình người quyết định đầu tư phê duyệt và có thẩm quyền quản lý chi phí ĐTXD trong khuôn khổ TMĐT, dự toán xây dựng công trình được phê duyệt.
Những quy định này đã thể hiện sự phân cấp mạch lạc, rõ ràng, không còn có sự chồng chéo về thẩm quyền của Người quyết định đầu tư và Chủ đầu tư. Theo đó, người quyết định đầu tư có vai trò quan trọng hàng đầu trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư và phê duyệt TMĐT, TMĐT điều chỉnh, còn Chủ đầu tư có vị trí, vai trò và nhiệm vụ quan trọng hàng đầu trong quá trình thực hiện đầu tư. Với những qui định này, Chủ đầu tư cần xem xét điều chỉnh mô hình tổ chức quản lý thực hiện dự án theo hướng rà soát để giảm bớt việc phân giao nhiệm vụ của Chủ đầu tư cho các Ban quản lý dự án, lập các bộ phận nghiệp vụ trực thuộc để trực tiếp thực hiện một số nhiệm vụ quan trọng của Chủ đầu tư. Kiến nghị Ban tổ chức Hội thảo xem xét đưa vào kết luận Hội thảo nội dung này.
Một nội dung quan trọng được thực tế ghi nhận, phản ánh nhiều năm nay song vẫn chưa được giải quyết triệt để đó là những qui định về hồ sơ và thủ tục nghiệm thu thanh toán còn nhiều rườm rà. Một hồ sơ hoàn chỉnh cần đến hàng chục chữ ký, qua nhiều lần xem xét, kiểm tra chi tiết làm cho những tờ trình của Chủ đầu tư sau khi đã rà soát, chịu trách nhiệm trở nên chỉ là hình thức phải có theo qui định. Có nhiều ý kiến đề xuất nên đối chiếu với các thủ tục, hồ sơ qui định để nghiệm thu, thanh toán như đối với dự án ODA để biên soạn thành hướng dẫn cho các dự án sử dụng nguồn vốn khác thực hiện, vừa cắt giảm nhiều thủ tục, vừa hướng tới hội nhập theo thông lệ quốc tế.
Về công tác Thanh tra, Kiểm tra, Kiểm toán: tại Khoản 4, Điều 3, Nghị định 32/NĐ-CP đã qui định việc căn cứ vào các nội dung qui định tại Nghị định này để thực hiện thanh tra, kiểm tra, kiểm toán. Tuy nhiên, vẫn còn những ý kiến phản ánh việc cơ quan thanh tra yêu cầu giải trình hoặc đưa ra kết luận nhiều khi còn trên cơ sở tham chiếu những nội dung qui định tại các văn bản pháp lý khác, kể cả những qui định còn bất cập về thẩm quyền của các cấp quyết định đầu tư và Chủ đầu tư.
2. Về sự thay đổi giá từ thời điểm lập dự án đến khi hoàn thành dự án:
Căn cứ vào những qui định tại Chương II - TMĐT xây dựng của Nghị định 32/NĐ-CP thì TMĐT xây dựng đã bao gồm đầy đủ các khoản chi phí, bao gồm chi phí dự phòng cho khối lượng công việc phát sinh và chi phí dự phòng cho yếu tố trượt giá trong thời gian thực hiện dự án. Chủ đầu tư có trách nhiệm lập TMĐT hoặc TMĐT điều chỉnh trình người quyết định đầu tư tổ chức thẩm định và phê duyệt theo qui định.
Như vậy, sự thay đổi TMĐT chỉ có thể do các nguyên nhân chính sau đây:
a- Những thay đổi về cơ chế, chính sách, đặc biệt là tiền lương, chi phí giải phóng mặt bằng...
b- Sự biến động đột biến về giá vượt ra khỏi những qui định về điều chỉnh trượt giá theo công thức trong hợp đồng. Điều này thường xảy ra khi nền kinh tế có biến động có thể dẫn đến quyết định tạm đình hoãn việc đầu tư xây dựng do không có đủ nguồn vốn đảm bảo tiếp tục đầu tư.
c- Sự thay đổi lớn về khối lượng công trình, chủng loại, vật tư, thiết bị, công nghệ dẫn đến thay đổi về chi phí vượt qua khoản dự phòng cho khối lượng công việc phát sinh. Thời gian gần đây, có những dự án đặc biệt là các dự án đường sắt đô thị ở Hà Nội và Thành phố HCM sử dụng vốn vay ODA, chỉ tính từ lúc lập dự án (TMĐT) lần đầu cho đến khi xây dựng TMĐT đã vượt tăng từ 1,5 -:- 2,5 lần với giá trị tăng thêm của mỗi dự án từ trên 300 triệu USD đến hơn 1 tỷ USD. Điều quan trọng là suất đầu tư cho mỗi Km của các dự án này đều lớn hơn nhiều so với số liệu thống kê từ các dự án tương tự ở các nước khác, trong điều kiện các giải pháp kỹ thuật của các dự án này không qua phức tạp, tỷ lệ chiều dài các đoạn đường ngầm (metro) không lớn, chủ yếu là cầu cạn. Theo dõi những diễn biến vừa qua cho thấy mặc dù việc đội giá quá lớn có gây nhiều bức xúc và thời gian tranh luận kéo dài song cuối cũng thì hình như bên đi vay vốn cũng vẫn buộc phải chấp nhận sự điều chỉnh tăng giá.
Việc này đặt ra câu hỏi lớn cần tìm ra những lỗ hổng và biện pháp ngăn chặn, hạn chế khi thực hiện những qui định trong quản lý chi phí ĐTXD. Có thể nêu ra những vấn đề chính sau đây:
- Một là, cần xác định rõ mức tăng chi phí cho từng nguyên nhân đã nêu ở mục này (2). Nếu những nguyên nhân thuộc về nhóm (a) thì phải chấp nhận điều chỉnh, thuộc nhóm (b) thì phải đánh giá lại hiệu quả đầu tư, đặc biệt là hiệu quả tài chính để quyết định việc có tiếp tục đầu tư; nếu nguyên nhân thuộc nhóm (c) thì phải qui định rõ trách nhiệm các bên liên quan, trước hết là Tư vấn.
Cần phải rà soát qui định về chế tài xử lý trong hợp đồng tư vấn và xử lý thích đáng nếu nhà tư vấn lập dự án yếu kém là nguyên nhân chính làm tăng TMĐT trong giai đoạn thiết kế kỹ thuật tiếp theo.
- Hai là, cần tổng hợp số liệu thống kê về suất đầu tư cho từng loại công trình: đường, cầu, cầu dẫn, cầu đặc biệt, hầm các loại v.v... ở các nước tiên tiến và khu vực, quy đổi về mặt bằng giá cùng một thời điểm để tham khảo khi rà soát sơ bộ TMĐT. Việc này đã có làm đối với suất đầu tư đường ô tô cao tốc được Bộ Xây dựng công bố mấy năm trước song thực chất của vấn đề vẫn chưa được giải quyết đúng mức. Cần bố trí kinh phí, giao cho tổ chức tư vấn có kinh nghiệm thực hiện việc này và cập nhật thường kỳ một năm hoặc vài năm để có căn cứ tương đối chính xác tham khảo khi cần thiết. Tại sao không giao những loại việc này cho Tổng hội Xây dựng hoặc Hội Khoa học Kỹ thuật cầu đường Việt Nam để đảm bảo tính độc lập, khách quan?
- Ba là, đối với các dự án ODA đặc biệt là các dự án vay vốn đặc biệt cần tính toán kỹ lưỡng các điều kiện qui định trong Hiệp định vay vốn sẽ làm cho TMĐT tăng thêm khoảng bao nhiêu phần trăm so với điều kiện vay vốn bình thường?
Những công việc nêu trên thực ra cần phải làm tốt ngay từ khâu chuẩn bị đầu tư, kể cả việc điều chỉnh TMĐT trước khi tổ chức đấu thầu. Nếu để đến khi thực hiện đầu tư mới có sự điều chỉnh lớn như vừa qua là thiếu sót nghiêm trọng.
3. Một số lưu ý về quản lý dự án ĐTXD theo hình thức BOT
Thời gian qua ngành GTVT đã có nhiều nỗ lực huy động vốn đầu tư các dự án giao thông theo hình thức BOT. Từ những kết quả đạt được phải ghi nhận sự cố gắng của ngành và doanh nghiệp - Chủ đầu tư đã dũng cảm tham gia đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng khá “gai góc” này.
Các văn bản pháp lý về ĐTXD theo hình thức BOT, BT đã và đang tiếp tục được hoàn thiện, song đến nay có thể ghi nhận một số vấn đề cần quản lý chặt chẽ trong hợp đồng BOT như sau:
- Một là, việc thẩm định, phê duyệt TMĐT và TMĐT điều chỉnh của người quyết định đầu tư. Đối với các dự án BOT, người quyết định đầu tư có thẩm quyền phê duyệt TMĐT, trên cơ sở đó Chủ đầu tư có thẩm quyền theo qui định tại Nghị định 32/NĐ- CP trong quá trình thực hiện đầu tư. Vì vậy, TMĐT cần xây dựng trên cơ sở dự án hoàn chỉnh theo qui định tại Nghị định về quản lý ĐTXD, được Chủ đầu tư tổ chức lập dự án với khối lượng khảo sát, thiết kế và thời gian đủ cần thiết, được tổ chức tư vấn của người quyết định đầu tư thẩm tra đảm bảo chất lượng. Không làm tốt điều này đồng nghĩa với việc đã phê duyệt dự án và TMĐT sai (thường là tăng), làm ảnh hưởng tới hợp đồng BOT và các bước tiếp theo.
- Hai là, cần tăng cường hiệu lực, vai trò của cơ quan đại diện nhà nước có thẩm quyền trong quá trình thực hiện đầu tư, đặc biệt trong lĩnh vực quản lý chất lượng. Cần bố trí nguồn kinh phí riêng biệt (không phải là của hoặc trực tiếp chi trả từ Chủ đầu tư) để thực hiện công tác kiểm định phúc tra hoặc kiểm định khi có nghi ngờ về chất lượng, nhất là trong các đợt nghiệp thu chuyển giai đoạn.
- Ba là, cần đưa vào hợp đồng BOT những điều khoản qui định về trách nhiệm của Chủ đầu tư trong công tác duy tu, bảo dưỡng và có chế tài đủ mạnh kể cả việc ngưng thu phí để sửa chữa, nâng cấp công trình nếu bị xuống cấp nghiêm trọng. Việc đánh giá tình trạng “xuống cấp nghiêm trọng” cần được thực hiện bởi một Hội đồng độc lập, trên cơ sở những tiêu chí, qui định được đưa ra từ ban đầu trong hợp đồng BOT.
Làm tốt những vấn đề trên chính là hành động thiết thực để quản lý tốt chi phí ĐTXD.
4. Những kinh nghiệm trong công tác quản lý chi phí đầu tư xây dựng dự án Nâng cấp mở rộng QL1A và QL14 qua Tây Nguyên, phần sử dụng vốn NSNN
Thực hiện Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012 của Hội nghị lần thứ 4 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI và chỉ đạo của Chính phủ đến tháng 7/2015 Bộ GTVT đã hoàn thành mở rộng QL14 qua Tây Nguyên và dự kiến cuối năm 2015 sẽ hoàn thành dự án QL1A từ Thanh Hóa - Cần Thơ, rút ngắn thời gian thi công so với kế hoạch khoảng 1 năm.
Bộ GTVT đã có Văn bản số 14383/BGTVT-KHDT ngày 28/10/2015 gửi Ủy ban Tài chính - Ngân sách Quốc hội khóa XIII về việc giải trình, tiếp thu ý kiến liên quan đến vốn dư và sử dụng vốn dư của 2 dự án nêu trên.
Văn bản giải trình nêu rõ “vốn dư của 2 dự án cải tạo nâng cấp QL1A và đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên là 14.252 tỷ đồng. Nguyên nhân dư vốn do: chênh lệch tổng nguồn vốn bố trí cho các dự án theo Nghị quyết số 65/2013/QH13 và TMĐT được duyệt; làm đúng, vượt tiến độ, không phải sử dụng vốn dự phòng trượt giá; rà soát, điều chỉnh thiết kế cho phù hợp; biện pháp tổ chức thi công hợp lý; tiết giảm 5% dự toán theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. Trong tổng số vốn NSNN được bố trí 64.294 tỷ đồng thì tổng số vốn giảm được khoảng 22%.
Báo cáo đã liệt kê các số liệu chính như sau:
a. Giảm 4.485 tỷ đồng do chênh lệch giữa tổng nguồn vốn bố trí cho các dự án là 64.294 tỷ đồng (theo “đăng ký kế hoạch vốn”) so với TMĐT các dự án đã được phê duyệt là 59.809 tỷ đồng.
b. Giảm 1.070 tỷ đồng do áp dụng hình thức chỉ định thầu, tiết giảm 5% chi phí xây lắp theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ.
c. Giảm khoảng 686 tỷ đồng chi phí GPMB (theo quyết định phê duyệt là 9.470 tỷ đồng) do công tác GPMB được hoàn thành sớm.
d. Giảm khoảng 6.290 tỷ đồng do rút ngắn thời gian thi công khoảng 1 năm (thực tế thi công 3/4 năm) và ít phải sử dụng 10% dự phòng khối lượng.
e. Giảm khoảng 1.728 tỷ đồng do Bộ GTVT chỉ đạo sát sao việc rà soát, kiểm tra chặt chẽ các khâu thiết kế, dự toán, biện pháp tổ chức xây dựng dẫn đến sự khác biệt giữa dự án và thiết kế kỹ thuật.
Từ các nội dung nêu trên có thể nhận xét:
- Chi phí tiết giảm tại các mục a, b (tổng cộng 5.555 tỷ đồng) thực tế là do có sự khác biệt về số liệu giữa bước “đăng ký vốn” với quyết định phê duyệt TMĐT và do quy định của cấp thẩm quyền (tiết giảm 5%).
- Chi phí tiết giảm ở mục (c): cần ghi nhận sự nỗ lực của các địa phương trong việc thực hiện GPMB, song sự chệnh lệch này trước hết phải có nguyên nhân từ khối lượng GPMB thực tế có khác với dự kiến.
- Chi phí tiết giảm ở mục (d) 6.290 tỷ đồng, chiếm khoảng 10% TMĐT. Theo quy định trong TMĐT có 16% dự phòng trượt giá cho 4 năm, tính sơ bộ rút ngắn được 1 năm/4 năm thì tiết kiệm được 4%, tương đương khoảng 2.400 tỷ đồng. Khoản còn lại do việc chỉ sử dụng 6% dự phòng tăng khối lượng, tương đương khoảng 3.900 tỷ đồng. Dự phòng thấp là do khâu khảo sát, thiết kế và điều chỉnh thiết kế kỹ thuật kịp thời ngay từ khi lập và phê duyệt thiết kế kỹ thuật nên khối lượng phát sinh không lớn.
Như vậy, thực tế có khoảng 8.020 tỷ đồng (bao gồm hai khoản (d) và (e)) tiết kiệm được là do sự chỉ đạo, kiểm soát chặt chẽ từ các khâu thiết kế, dự toán, biện pháp thi công của Chủ đầu tư. Trên thực tế, đối với “đại công trường” mở rộng QL1A và QL14 qua Tây Nguyên, Bộ GTVT đã có sự chỉ đạo quyết liệt, chặt chẽ từ đầu. Về Tư vấn khảo sát, thiết kế, Bộ đã giao cơ quan Tư vấn đầu ngành TEDI chịu trách nhiệm tổng thể. Bộ đã quyết định thành lập nhiều tổ công tác của Bộ đáp ứng các chức năng nhiệm vụ phù hợp trong từng giai đoạn như: Tổ rà soát thiết kế trong giai đoạn thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật và dự toán, Tổ rà soát các cầu yếu liên quan đến quyết định tháo dỡ các cầu cũ, Tổ rà soát hiện trường kiểm tra giải quyết kịp thời các vấn đề trong quá trình thi công, Tổ khắc phục hiện tượng hằn lún vệt bánh xe...
Vai trò của Bộ GTVT là Chủ đầu tư, các Ban Quản lý dự án, các Cục, Vụ tham mưu và sự phối hợp chặt chẽ của các Bộ, Ngành, địa phương liên quan đã được thể hiện liên tục, mạnh mẽ trong suốt quá trình thực hiện dự án để đạt được các kết quả nêu trên. Chủ đầu tư đã thực sự huy động toàn bộ sức mạnh tổng hợp của cả bộ máy để hoàn thành dự án như “xây dựng ngôi nhà của mình”. Đó cũng chính là những kinh nghiệm quý báu để thực hiện tốt việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng đối với các dự án xây dựng công trình.